改革开放以来,我国政府主管部门先后出台了一系列深化建筑业改革的政策措施,在工程建设领域引入了招投标制、建设监理制、项目法人责任制等制度。建设工程施工生产组织实施方式发生了深刻的变化。

  但是,随着经济全球化及我国市场经济的不断完善,建设工程管理体制和实施方式仍然存在诸多问题,需要进行深层次改革。特别是当前面对金融危机,我国政府投入4万亿元乃至更多?#24335;鵠创?#28608;经济,加强基础设施建设,实现“扩内需、保增长?#20445;?#20026;建筑业?#20013;?#21457;展提供了更多的市场机遇和空间。如何发挥中央投资的拉动作用,管好用好新增投资,保证投?#24066;?#30410;最大化,建筑业任务艰巨。为了适应这一新?#38382;?#30340;发展,本文结合论坛主题就推进项目管理模式创新发展,加快投资项目招投标制度改革这一问题进行探讨。

  一、建设工程项目管理模式的借鉴运用与发展

  (一)建设工程项目管理模式借鉴运用情况回顾。

  我国建筑业企业开展工程项目管理是从1986年国务院领导提出学习推广“鲁布革”工程管理经验开始?#27169;?#20808;经历了引进学习、试点推广、总结提高、完善规范、国际化发展5个阶段。近30年来,建筑业以“项目法”施工为突破口,以生产要素优化配置?#25237;?#24577;管理为主要特征,加强管理层与劳务层建设,坚持项目成本核算制和项目经理责任制,创造性地建立了以项目管理为核心的新型经营管理机制。

  经过学习、借鉴和实践创新,我国工程项目管理的理论研究和实践应用得到了长足发展。项目管理实施从以施工项目管理(CM)为主的4个M模式的阶段管理,逐步向全过程的项目管理转变。一些大型特级企业在一些重点建设工程中,积极运用了采购施工管理(PC)、设计施工管理(DB)、设计采购施工(EPC)、项目管理服务(PM)和项目管理承包(PMC)等项目管理模式。特别是在境外工程合同额超过数十亿美元的项目中,已广泛应用PMC、EPC等项目管理模式,基本实现了我国建设工程项目管理由传统的施工管理向现代工程项目管理承包(PMC)和工程总承包(EPC)的转变。已经形成了以国际通行的项目管理知识体系为指导,以我国建筑业企业的工程项目管理实践为基础,以《建设工程项目管理规范》为标准,具有中国特色的工程项目管理框架体系。(二)以工程总承包为主流模式?#30001;?#21040;BT、BOT模式的运用与发展。

  1、工程总承包成为建设工程项目组织实施模式的必然选择。

  工程总承包是国际通行的一种工程项目建设实施模式。我国自20世纪80年代开始试点以来,工程总承包健康发展,规模不断扩大、形式日渐丰富,已从化工、石化行业逐步推广到建筑、冶金、电力、市政、交通等多个领域。2003年,原建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》的出台,为建筑业企业进一步开展工程总承包和项目管理,着力打造龙头企业,不断提升市场?#21152;新?#21644;竞争力起到重要促进和引领作用。据不完全统计,我国大型建筑企业每年约有30%~40%的合同额具备和采用了总承包模式,尤其是对外承包业务近?#25913;?#26469;取得突破性进展。综观国内外建筑市场,加快和大力推进工程总承包已成为建设工程项目管理组织实施方式的必然选择。

  首先,加快推进工程总承包是建设工程项目实施方式深层次变革、巩固和提升建筑业国民经济支柱产业地位和作用的战略要求。工程总承包能够有效提高工程建设管理水平,缩短建设工期,合理降低项目成本,保证工程质量和投?#24066;?#30410;的最大化;其次,加快推进工程总承包,有利于培育知识密集、?#38469;?#23494;集、管理密集,有国际竞争力的大?#25512;?#19994;。最后,加快推进工程总承包,是贯彻科学发展观、促进企业?#38469;?#36827;步和管理创新、创建资源节约型社会的有效举措,最大限度地发挥承包商在方案设计、材料采购、新?#38469;?#24212;用等方面不断优化和创新的作用。

  2、建设—转让(BT)、建设—经营—转让(BOT)等工程发包和融?#24335;?#35774;模式得到广泛应用。

  自20世纪80年代我国第一个BOT项目(深圳沙角B电厂项目)实施建设以来,经过多年的发展,BOT融资模式已经为业内所熟悉。BT模式作为BOT模式的一种演变,也逐渐作为政府公共工程的投融资模式。近年来,佛山市市政基础设施建设的顺德区公路工程、天津津滨轻轨工程、?#26412;?#22320;铁奥运支线、南京地铁2号线一期工程、深圳地铁5号线工程等也都先后采用了BT建设模式。

  BT模式其实质上是一种项目融资模式,它是工程总承包模式的深化和推进。BT、BOT项目中的“B”的能力实际?#20064;?#21547;了“EPC”的内容。因为工程总承包模式的内涵非常丰富,它可以根据市场的需要进行不?#31995;?#28145;化。从施工总承包到工程总承包再到BT、BOT,是我国大型建筑业企业主营业务模式逐步升级的演变过程。目前,我国的工程总承包企业普遍还存在业务领域狭窄、融资能力不足,难以为发包方提供工程建设全过程的承包服务?#20219;?#39064;。而BT、BOT模式的实施与推广,则为建筑业企业的发展,尤其是为增强融资能力提供了外部动力。

  从国际工程承发包发展趋势看,我国建筑企业要在国际市场占有一席之地,就应具备较强的项目融资能力。BT、BOT模式的实施为?#24335;?#23454;力雄厚、综合经营能力强的承包商占有更多的市场份额提供了机会。趋于国际市场的大环境,近?#25913;?#26469;,我国政府一直在倡导和鼓励有投融资能力的工程总承包企业,对具备条件的工程项目,根据业主的要求按照建设-转让(BT)、建设—经营—转让(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)、建设—拥有—经营—转让(BOOT)等方式组织实施。毫无疑问,工程建设采用BT、BOT将是我国建设业企业未来进行项目管理?#26102;?#36816;营模式的一种发展趋势。

  3、“代建制”模式在政府投资项目中积极推广。

  2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出,在政府投资项目中要推行“代建制”管理。

  对政府投资项目实行“代建制?#20445;?#26159;国际上通行的做法,美国?#20219;?#26041;国家已经尝试了?#20064;?#24180;时间,但在我国主要适用于当前成立的专业项目管理公司,我国从1999年开始,在上海试点市政项目的“代建制”。同时,福建、?#19981;鍘?#37325;庆等地也率先通过招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性政府投资项目委托给有实力的专业化公司代建,项目施工后就移交给使用单位。2002年以后,?#26412;?#27993;江、深圳、成都等地也开始了“代建制”的试点工作。?#26412;?#24066;还对“代建制”市场准入做了明确规定,先后批准了38家企业。到目前为止,全国已有十几个省市相继开始了“代建制”的推广工作。

  “代建制”突破?#21496;?#26377;的管理方式,使?#20013;?#30340;“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式,转变为?#26696;骰方?#24444;此分离,互相制约”的模式。“代建制”的推行,对于政府投资项目保证工程质量、提高投?#24066;?#30410;、遏制腐败现象、创造公平竞争的市场环境都具有重要的意义和作用。

  二、加快和深化建设工程招投标制度改革

  (一)我国建设工程招投标市场的现状及存在问题我国建设工程招投标制度已经实行多年,尤其从2000年开始实施《招标投标法》以后,各地也相应制定了招标投标法规和实施细则,使招投标管理工作取得了较大发展与进步,逐步形成了建设市场招投标的良好环?#22330;?#20294;是由于我国建筑市场发育尚不完善,管理体制和法制不健全,招投标制度在实际操作过程中还存在不少问题,在?#25345;?#31243;度上阻碍和影响了工程项目组织实施和管理模式的发展创新。

  首先,是项目业主行为?#29616;?#19981;规范。主要表现为规避招标、串通招标、明招暗定、肢解分包、阴阳合同以及投?#39318;式?#19981;到位,拖欠工程款?#20219;?#39064;。

  其次,由于业主行为不规范,导致投标企业违规。主要表现为以弄虚作假和其他不正当手段中标;行业自律性差,串标、围标、陪标和商业贿赂现象时有发生;恶性竞争,低价竞标,中标后再以高价索赔、偷工减?#31995;?#26041;式获利;

  再其次,招标代理制度先天不足,为不规范行为及腐败现象提供了?#27801;?#20043;机。由于这项制度的建立从一开始就?#29616;?#33073;离实际,缺乏市场基础,加上代理机构从业人员没有受过正规培训,其综合素质和业务水平低下,参差不齐,导致招投标代理机构不能真正?#32454;?#25191;行法律法规,往往与行为不规范的业主和投标企业合谋进行暗箱操作、搞虚假招标,给工程招投标本来的公平竞争机制带来负面影响,已在社会上造成堪为行业公认痛恶的病态。

  最后,是?#20013;?#25307;投标管理规定不利于工程项目管理模式的推进和创新。大家知道,我国工程建设项目的设计、施工是分别招标?#27169;?#19988;投标项目单一程序繁多,申报资料文山图海,交易成本高。这种分阶段?#20056;?#30340;招标管理方式,很大程度上造成人、财、物的极大浪费,不但加大交易成本,还阻碍了一批具有实力的企业能够更好地参与到工程建设中来。

  (二)工程招投标市场存在问题的深层次原因分析

  一是法律法规不健全,执行不到位。我国目前招标投标相关的法律法规、规章以及管理办法?#20219;?#20214;,分别由全国人大、国家相关部委、地方人大及政府各级行政主管部门来制定,由于涉及了不同的执法主体和监管单位,各自角度和立场不同,同时受部门利益影响,造成实际?#31995;?#25919;出多门、条块分割、部门垄断,甚至发生下位法与上位法冲突和?#25191;?#38382;题,降低了法律的约束力,?#29575;?#25191;行不到位。

  二是缺乏统一监管体系,政府职能改革滞后。由于我国招投标行政监管机?#22266;?#22359;分割且部门职能交叉,?#29575;?#25919;出多门、多部门监管,加剧了市场的分割和垄断。例如土木工程招标投标监管由建设行政主管部门负责,设备招投标监管由经济贸易行政主管部门负责,交通、铁路、水利、通信等专业工程的投招标监管则分别由各专业行政管理部门负责。同时,工程项目又分为重点建设项目和一般建设项目。

  三是在政府投资项目招标投标中,承担着立法、监督管理和投资人三种角色,相互之间界限不清,?#29575;?#27491;常的招投标市场秩序无法建立。因为政府掌握着市场准入、项目审批、价格管制、行政垄断、地区保护等过多的资源配置权,从而形成权力寻租,使得工程建设领域腐败现象多发。

  四是招标代理秩序混乱,独立性和公正性不够。招标代理本是一种有偿、公正的市场服务,但由于代理机构受招标人委托,其行为具有服务性和有偿性的特点决定了代理机构容?#36164;?#25307;标人影响,?#29616;?#22833;去独立性和公正性。招标代理人往往以业主的意愿为原则,帮助业主完成符合法规程序的招投标运作,使业主授意的中标人合法中标。而投标人面对残酷的竞争,为了生存又不得不采用各种不正当竞争方式,这样必然滋长了商业贿赂。?#25345;?#31243;度上招投标代理机构实为不法企业的违规、腐败和不公正行为披上一层合法的外衣。

  五是信用体系建设不完善。社会诚信氛围差是招投标?#26041;?#35832;多问题的重要原因。我国目前还没有建立起与社会主义市场经济相适应的信用体系,缺乏有效约束信用缺失行为的完善的法律法规制度,使得招投标市场中信用缺失行为和投机行为有机?#27801;恕?#30446;前招投标相关方不诚信得不到应有的?#22836;#?#23432;信成本高,失信成本低且利润大,造成一些企业违约不讲信用的收益远比付出的代价大,导?#29575;?#20449;的市场主体被迫退出市场或者放弃守信原则。

  综上所述可以看出,肢解工程、围标、串标、最低价中标、阴阳合同、恶意竞标等招投标市场的不规范行为以及商业贿赂等,?#29616;?#30772;坏了市场公平的竞争秩序,既给工程项目的组织实施造成了极大的难度,同时也对工程质量、安全生产以及工程按期完工带来?#21496;?#22823;的隐患,?#29616;?#38459;碍和制约了建设项目管理模式的发展与创新。所以,现实与未来?#35745;?#20999;需要我们对?#20013;?#25307;投标制度进行深化改革。

  (三)深化招投标制度改革的政策与措施建议

  为了维护建筑市场秩序和公平竞争,推进建设工程项目管理模式的发展与创新,要立足当前、面向长远,寻求根治工程招投标领域存在问题的治标治本之策。为此,提出如下建议:

  1、完善法规制度体系,创新监管机制。

  一是构建统一的法律法规体系。对政府制定出台的招投标相关的法规、规章及文件等进行全面清理,理?#22330;?#25307;标投标法》与其它各法规、部门规章之间的关系,构建统一的招投标法律法规制度和体系。建设主管部门应尽快出台《招标投标法》实施细则,增强《招标投标法》?#30446;?#25805;作性。

  二是取消招标代理机构,设立专门从事招标监管工作的执行机构。针对目前招标代理机构的不规范行为,要?#32454;?#20854;市场准入,实行政府资格管理和行业自?#19978;?#32467;合,培育独立、客观、公正、规范的招标投标服务市场。特别是要下气力对于?#20013;?#25307;标代理机构违规操作,违反职业道德规范的行为,视情节轻重给予相应处罚。

  三是建立有效的制衡监管体系,落实招投标争议处理机制。当前要完善招投标运作机制,加强部门间交流合作,综合运用法律、经济和必要的行政手?#21361;?#25552;高政府在招投标市场中的监督管理能力和服务水?#20581;?#21516;时,强化对政府投资项目招投标全过程的监督执法,做好举报投诉的调查处理。

  2、改革不适应项目管理模式发展创新的招投标管理规定。

  一是加快投资体制改革步伐。在政府投资项目中,要通过吸引社会?#26102;荊?#24182;结合我国国情制定有利于积极推行EPC、PMC、BT、BOT、BOOT等国际上通行的工程承包管理模式的招投标规定。打破?#20013;?#25919;府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式,使建、管、用分开,规范和加强了政府投资项目管理。特别是在招投标市场中,要理顺投资人、监管者、业主、代建单位各方职责定位关系,明确代建单位的法律地位。

  二是尽快研究制定工程总承包招投标管理办法,促进总承包市场的发育。要用法规形式要求凡政府投资项目和具备条件的重点项目,都必须进行施工图设计和工程承包一并进行招标,并明确要求实行工程总承包,特别要加强对业主肢解工程进行?#32454;?#30340;政策规范。

  三是调整完善相关规章制度,降低招投标交易成本。要在总结国内各省市和部门建设有形市场经验教训的基础上,进一步简化招投标程序,?#39038;?#31934;简申报资料、遵循市场规律有重点地指导企业报价,注重?#38469;?#26041;案与经济报价的统一。同时要提倡各地结合实?#26159;?#20917;,推行无标底招标制度,建立中标价评审制度,实行招投标工程的后评价制度等等。

  3、建立长效机制,约束和规范市场各主体行为。


  (来源:项目管理者联盟作者:佚名)

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